'반려냐 부동의냐'.

찬반 논란이 거셌던 제주 제2공항 사업의 전략환경영향평가서가 2021년 7월 반려 됐다. 하지만 이에 대한 해석이 아직도 분분하다. 전문가들과 환경단체들은 사실상 사업 추진이 불가능하다는 판단이다.

반면 제주도는 기대를 버리지 않고 있다. 계속 제2공항을 추진하겠다며 여야 대선 후보와 정당에 입장을 전달했다. 국토교통부는 환경부가 반려한 전략환경영향평가를 보완할 수 있는지 검토하는 용역을 다시 추진 중이다.

전략환경영향평가는 도시개발이나 도로·공항 건설 등 개발사업에 대한 인허가를 결정하는 제도는 아니다. 환경에 영향을 미치는 상위계획을 수립할 때 환경보전계획과의 부합 여부를 확인하거나 대안의 설정· 분석 등을 통해 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성이나 입지 타당성 등을 검토하는 역할을 한다. 그렇다면 도대체 반려와 부동의에는 무슨 차이가 있기에 이렇게 논란이 끊이지 않는 걸까.

◆부동의시 처음부터 절차 다시 밟아야 =환경영향평가법 제17조에 따르면 △보완 요청을 했지만 요청한 내용의 중요한 사항이 누락되는 등 전략환경영향평가서가 적정하게 작성되지 않아 협의를 진행할 수 없다고 판단하는 경우 △전략환경영향평가서가 거짓으로 작성되었다고 판단하는 경우 등은 환경부 장관이 전략환경영향평가서를 반려할 수 있다.

또한 '환경영향평가서 등에 관한 협의업무 처리규정'에 따르면 당해 계획이 관련법령에 저촉되거나 환경상 상당한 문제점이 있어 계획을 축소·조정하더라도 환경적 측면에서 바람직하지 않다면 부동의를 할 수 있다.

즉, 부동의는 최종 작성한 협의 의견 내용에 해당하는 부분이고 반려는 최종 협의의견을 작성하기 어려우니 다시 작성하라는 의미다. 제주 제2공항 사업을 재추진하려면 부동의인 경우에는 처음부터 절차를 다시 밟아야 한다. 하지만 반려인 경우 전략환경영향평가서 본안만 재작성하면 된다.

제주 제2공항은 형식은 반려지만 사실상 부동의나 마찬가지가 아니냐는 분석도 나온다. 반려 이유로 인용한 한국환경연구원의 검토 의견이 사실상 부동의에 해당한다는 해석이 가능하기 때문이다.

이런 상황에서 제주 2공항에 대한 제주도의 의지가 여전한 이상 논란은 계속될 수밖에 없다. 사실 환경영향평가서를 둘러싼 이 같은 논쟁은 수많은 개발 사업들에서 반복되는 현상이다. 이런 소모적인 갈등을 근본적으로 해소할 수 있는 방안은 없을까.

◆"사업 시행 결정뒤 환경영향평가는 실효성 떨어져" = 조공장 한국환경연구원 사회환경연구실 선임연구위원은 "환경영향평가는 기본적으로 해당 사업이 환경에 안 좋은 영향을 끼칠 우려가 있다면 보완을 하는 제도"라며 "한 예로 사업자가 낸 평가서 초안이 70점짜리였는데 보완 과정을 거쳐 90점짜리가 되도록 해 환경영향을 최소화하는 제도인데, 이런 점 때문에 부동의 비율이 적다는 비판도 있지만 사실 이 기능은 굉장히 중요하다"고 말했다.

조 위원은 "문제는 환경영향평가가 들어가는 시기가 너무 늦다는 점"이라며 "예비타당성 조사가 끝나 사업을 추진하기로 결정이 난 상태에서 환경영향평가가 실시되면 부동의 판정을 내리기가 사실상 어렵다"고 지적했다.

대표적인 예로 감사만 5차례 실시되고 있는 4대강사업을 들 수 있다. 가덕도 신공항 역시 환경영향평가를 제대로 실시하겠다고 한정애 환경부 장관이 공언했지만 비판을 면하기 쉽지 않다는 지적이 많다.

조 선임연구위원은 "환경영향평가는 전수 조사가 아닌 샘플링 방식이기 때문에 사업 진행 과정 중에도 새롭게 발견되는 점들은 충분히 있을 수 있고 이를 보완하기 위해서 사후환경영향조사 등 여러 절차가 있다"며 "문제는 시민들이 사업 자체에 대한 문제를 표출할 방법이 부족하다는 점"이라고 말했다. 이어 "단순히 일정 수준 이상이 되면 환경영향평가 통과라는 식의 접근이 아니라 조정의 기능을 살려야 한다"며 "전문가 중심이 아닌 협의 주체를 지역주민과 시민사회까지 폭넓게 반영하는 방안을 강화해야 한다"고 덧붙였다.