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대통령 권한 줄일까, 국회에 국정운영권 넘길까

2017-08-29 11:34:47 게재

분권형대통령제 이원집정부제 여야 입장 팽팽

권역별 비례대표 공감 … 의원정수 확대 난제

개헌 바람이 박근혜 전 대통령의 국정농단사건에서 시작했다는 점을 고려하면 핵심 쟁점은 '권력구조와 선거구 개편'이다.

국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 "대통령에게 지나치게 집중돼 왔던 권한을 분산해 권력이 남용되는 일이 없도록 하고 협치가 가능하도록 제도적 장치를 강화해야 한다"는 데 의견을 모았다.

현행 우리나라 대통령제는 국가원수와 행정부 수반인 대통령에게 조약 체결권, 비준권, 국군통수권, 국무위원 임면권, 헌법기관 구성과 관련한 인사권, 예산안 편성권, 법률안 제출권, 사면권, 긴급 명령권 등 국정운영과 관련한 주요 권한을 몰아주고 있다.

개헌특위는 "대통령 권한에 적절한 제도적 견제장치가 미흡한 실정"이라며 "대통령을 배출하기 위한 정치적 갈등과 지역 경쟁이 심화되고 있으며 5년 단임제로 인해 국민으로부터 평가받을 기회가 없어 책임정치 실현이 제대로 이뤄지지 못하고 있다"고 평가했다.

발언하는 정세균 의장│ 정세균 국회의장이 28일 오전 국회에서 열린 교섭단체 원내대표 회동에서 개헌에 관해 발언하고 있다. 연합뉴스 백승렬 기자

문제는 현실에 부합한 분권과 협치를 실현하기에 적합한 정부형태다.

◆현행 대통령제를 바꿀까 = 대통령제 자체를 바꿔야 한다는 주장이 많다.

그러나 다른 정부형태로 갈아치울 정도냐에 대해서는 이견이 적지 않다. 권력집중의 문제는 현행 대통령제 하에서 중임제 등 적절한 견제장치를 마련하거나 권한을 분산하는 방법으로 해결할 수 있다는 것이다.

개헌특위는 "현행 헌법상의 대통령의 권한을 분산해 삼권 분립의 취지를 제대로 실현함으로써 권력이 집중되는 것을 배제하고 4년 중임제를 도입해 책임정치를 구현하는 등 제도를 개선하려는 것"이라고 설명했다.

우리의 정치현실 등을 감안할 때 새로운 정부형태 도입은 성공여부가 미지수이므로 제도의 안정성도 고려할 필요가 있다는 의견도 있었다.

문재인 대통령과 집권당인 더불어민주당은 '분권형 대통령제 4년 중임제'를 선호하는 편이다.

◆새 정부형태로 갈아탈까 = 대통령제에 대한 외상 치료가 아닌 전면적 수술을 해야 한다는 의견도 많다. 새로운 정부형태 도입은 대통령의 권한을 분산해 권력이 집중되는 것을 막고 대화와 타협의 정치를 추구하려는 데 목적이 있다.

국민이 선출한 대통령과, 국회가 선출한 총리가 각각 외치와 내치를 담당하는 등 권한을 분점하는 혼합정부제(이원정부제)와 대통령이 의례적인 권한만 보유하고 총리가 국정운영을 주도하는 내각제가 논의되고 있다. 야당은 대체로 혼합정부제 채택을 바라고 있다. 외치와 내치를 어떻게 구분하느냐는 게 가장 큰 논란거리다.

◆불가피한 선거구 개편 = 권력구조 개편은 선거구 개편과 맞닿아 있다.

다만 헌법에서는 득표율과 의석비율의 비례성을 강화하기 위한 문구를 넣을 것인지가 관건이다. 이와 별도로 국회는 정치개혁특위를 구성해 선거구 개편 등을 논의할 예정이다.

선거구 개편은 국회를 구성하는 방식이다. 현행 소선거구제는 한 선거구에서 한 명만 당선되는 것으로 사표가 너무 많다. 표심을 제대로 반영하기 어렵다는 것이다.

현재 국회의원은 299명이며 지역구 의원 252명, 비례대표 47명으로 정당지지도에 따른 비례대표 비율(15.7%)이 과도하게 낮다는 지적이 많다. 실제 정당지지도에 크게 못 미치거나 너무 많은 의석을 갖게 되는 폐해가 작지 않다는 지적이다.

가장 많이 논의되는 게 독일식 정당명부제를 변형한 권역별 정당명부제다. 현재의 지역구 의석을 그대로 놔둔 채 호남권 충청권 영남권 등 권역별로 정당지지도에 따라 의석을 나누자는 얘기다. 이렇게 되면 '정원 조정'에 봉착하게 된다. 50명 내외의 국회의원 수를 늘려야 한다는 것이다.

헌법에서 논의 중인 양원제 도입도 지역대표성이나 직능대표성을 강화하고 입법의 신중성을 높이려는 시도지만 결국 국회의원 의석수를 늘리는 문제와 맞닥뜨릴 수밖에 없어 실현 가능성이 불투명하다.

대통령에게 집중된 권한을 국회로 넘기고 표심을 반영한 국회를 만들기 위해서는 국회의원 정수를 늘려야 하는데 국회가 신뢰를 받지 못하고 있다는 게 가장 큰 걸림돌이다.