공익사업을 이유로 토지를 수용할 때 그 토지가 공법상 제한을 받고 있는 경우 이를 어떻게 처리해야 할까. 예를 들어 수용토지가 개발제한구역에 속해 있는 경우 그 토지는 개발제한구역으로 평가해야 하는지, 아니면 해제된 것을 전제로 평가할 것인지 결정해야 한다.

토지보상법과 판례는 토지가 공법상의 제한을 받고 있는 경우 제한받는 상태대로 평가해야 한다는 것을 원칙으로 한다. 다만 그 제한이 해당 공공사업 시행을 목적으로 가해진 경우에는 예외적으로 그 제한이 없는 상태를 전제로 평가해야 한다는 입장이다.

공공사업 시행을 위해 공법상 제한이 생겼다면 그런 제한은 고려하지 않고 보상을 해줘야 정당한 보상이 실현되기 때문이다. 예를 들어 개발제한구역에 있는 토지는 개발제한구역으로 평가하는 것이 원칙이지만, 공익사업을 위해 개발제한구역이 설정된 것이라면 해제된 것을 전제로 보상하여 한다는 것이다.

이와 관련해 토지보상 소송에서 많이 문제되는 것이 용도지역이다. 용도지역의 경우에도 토지보상법 및 판례의 법리가 그대로 적용된다. 즉 수용 당시의 용도지역에 따라 보상금을 산정하는 것이 원칙이지만 공공사업의 시행을 목적으로 변경된 토지에 대해서는 변경되기 전 용도를 기준으로 평가해야 한다.

필자가 최근 수행한 실제 사례를 하나 소개하고자 한다.

A 지방자치단체는 1977년 도시계획시설로 공원을 지정했고 2020년 공원부지에 대한 토지수용 절차에 들어갔다. 공원부지 안에 있는 토지는 모두 용도지역이 자연녹지지역이었다. 이에 지방자치단체는 자연녹지지역을 전제로 보상금을 산정했다. 그런데 그중 한 임야는 1975년에 용도지역이 상업지역으로 지정됐다가 1977년 공원부지로 편입되면서 용도지역이 상업지역에서 자연녹지지역으로 변경된 사실이 재판과정에서 밝혀졌다.

이에 필자는 행정소송에서 공원 사업 시행을 직접 목적으로 용도지역이 상업지역에서 자연녹지지역으로 변경됐으므로 변경전 용도지역인 상업지역으로 평가해야 한다고 주장, 승소 판결을 받았다(서울행정법원 2025. 1. 24. 선고 2021구합83840 판결).

자연녹지지역으로 평가한 보상금은 6억원이었지만 상업지역으로 평가한 금액은 36억원으로 6배나 됐다. 용도지역이 변경됨으로서 보상금이 30억원 증액된 것이다.

용도지역은 토지보상금 산정에 있어서 매우 중요한 요인 중 하나다. 특히 장기미집행으로 있다가 수십년만에 공익사업이 진행되는 경우 토지소유자 입장에서는 용도지역의 변경 이력을 알기 어렵고, 용도지역 변경이 공익사업을 직접 목적으로 이루어진 것인지에 대한 입증도 쉽지 않다. 이런 경우 토지보상과 행정소송에 경험이 있는 전문 변호사의 조력이 결정적인 차이를 만들 수 있다.

토지 소유자는 수용되는 토지에 공법상 제한이 있는지를 확인하고 그러한 공법상 제한이 당해 공익사업을 직접 목적으로 가해진 것인지 여부를 면밀히 검토해야 한다. 그래야 정당한 보상을 받을 수 있다는 것을 명심해야 한다.