최근 6년간 지방자치단체장이 발의한 조례입법(제정·개정·폐지)은 줄어들고 지방의원 발의 입법 비중은 증가한 것으로 나타났다. 지방의회 위상이 강화되면서 입법실적이 의정활동의 성적표라는 인식도 커지고 있는 것으로 분석된다.

나라살림연구소는 20일 이 같은 내용의 ‘지자체 조례 입법현황 분석’ 결과를 내놨다. 행정안전부에서 공개한 자치법규 관련 자료를 활용해 2018~2023년 자치단체의 입법실적을 입법주체별 연도별 지역별 의회단위별로 분석했다.

분석결과 단체장이 발의한 조례의 입법비중은 2018년 81.8%에서 2023년 60.3%로 감소했다. 반면 지방의원이 발의한 조례 입법은 2018년 18.2%에서 2023년 39.7%로 증가했다. 특히 의원발의는 조례 제정에서 두드러진 성장세를 보였다. 조례 제정비중은 2018년 단체장 발의가 60.1%, 의원발의는 39.9%였으나 2023년엔 의원발의가 68.7%, 단체장발의는 31.3%로 역전됐다.

해당기간 입법총계의 연평균 증감률은 9.6%였는데 단체장 발의는 3.1%, 의원발의는 28.1%로 의원입법 연평균 증감률이 더 높았다. 이는 지방의원의 입법활동이 상대적으로 활발했음을 의미한다. 전체 입법활동 가운데 의원의 경우 ‘폐지’가 차지하는 비중은 낮았고 단체장 입법에서는 ‘개정(16.0%)’이 ‘제정(8.6%)’보다 높았다. 연구소는 “‘입법실적’이 의정활동 성적표로 간주된다는 점에서 의원들은 ‘제정’에 더 많은 노력을 기울이고, 집행부는 조례의 근거법률 개정사항 반영이 업무의 일환이므로 ‘개정’이 상대적으로 더 높을 수밖에 없다”고 분석했다.

입법실적을 의회단위별로 살펴보면 기초지자체 수가 광역보다 많아 전체 실적은 기초단체가 많지만 연평균 증감률을 보면 광역단체의 입법실적이 기초단체보다 높다. 광역은 2018년 12.2%에서 2023년 15.0%로 늘어났으나 기초는 87.8%에서 85.0%로 줄어들었다.

광역의회의 의안발의 건수는 서울이 2022년 343건, 2023년 494건으로 가장 많았고 대구가 2022년 96건, 2023년 91건으로 가장 적었다. 광역의회의 1인당 발의건수는 2022년 세종이 10.4건으로 가장 많았고 경기도가 1.8건으로 가장 적었다. 2023년에는 광주 10.5건으로 최다를, 강원이 1.9건으로 최소를 기록했다.

기초의원의 1인당 발의건수는 2022년에는 인천 옹진군이 29.2건으로 가장 많았고 인천 미추홀구가 0.1건으로 가장 적었다. 2023년에는 인천 미추홀구가 25.8건으로 가장 많았고 경북 고령군이 0.3건으로 가장 적었다.

연구소는 “지방의원의 조례입안은 지역특성을 반영한 조례 제정을 통해 지역주민에게 직접적이고 체감도 높은 정책을 마련할 수 있다는 점에서 중요하다”고 분석 배경을 설명했다. 김민수 책임연구원은 “지방의원 입법활동 증가는 지방선거와 정책지원관 제도 도입이 영향을 미친 것으로 보이며 실적을 위한 단순 문구수정, 불요불급한 입법이 되지 않도록 유의해야 한다”며 “지역특성을 고려한 맞춤형 입법을 통해 조례가 정책 실효성을 높이는 역할에 충실할 수 있도록 해야 한다”고 말했다.

곽태영 기자 tykwak@naeil.com