최근 발전공기업 통합 문제가 이슈로 떠오르고 있다. 기후에너지환경부는 발전공기업 체계 개편을 검토하기 위한 연구용역을 최근 발주했으며, 그 결과는 제12차 전력수급기본계획에 일정 부분 반영될 가능성이 있다. 그러나 현재의 통합 논의를 단순히 공기업 효율화나 숫자를 줄이는 문제로 접근하는 것은 적절하지 않다. 발전공기업 통합 문제는 본질적으로 지난 20여 년간 중단된 채 유지되어 온 전력산업 구조개편의 연장선에서 접근할 필요가 있다.

중단된 구조개편으로 누적된 전력시장 왜곡

현재의 발전공기업 구조는 2001년 전력산업구조개편의 결과이다. 당시 정부는 발전·송전·배전·판매를 모두 수행하던 한국전력의 독점 체제를 해체하고 발전부문에 경쟁을 도입함으로써 효율성을 높이고자 했다. 발전설비 기준으로 한전에서 한국수력원자력과 5개 발전자회사로 분리하고, 전기위원회와 전력거래소를 설립한 것도 이러한 경쟁체제 전환의 일환이었다.

그러나 구조개편은 완결되지 못했다. 발전사 민영화와 판매시장 개방 등 후속 단계는 미국의 대규모 정전 사태, 전기요금 인상 우려, 노동조합의 반발 등이 맞물리며 2004년 사실상 중단되었다. 그 결과 경쟁시장과 공공요금 체계가 결합된 구조가 고착되었다.

발전부문은 경쟁을 전제로 분할되었지만 송배전과 판매는 여전히 한전이 독점하고, 요금은 정책적으로 통제되는 구조가 형성된 것이다. 이러한 체계는 비효율과 왜곡을 누적시키는 결과를 낳았다. 발전사 간 실질적 경쟁은 제한적이었고, 시장가격과 소매요금 간 괴리는 한전의 재무 악화를 초래했다.

구조개편이 멈춘 이후 이러한 문제를 개별 제도 보완을 통해 해결하려는 시도가 이루어졌다. 한전과 발전사의 재통합이 반복적으로 제안되었고, 한전의 신재생발전 참여를 허용하거나 전기판매사업자를 한전으로 한정하려는 입법 논의도 이어졌다. 반대로 전력판매 분야를 단계적으로 개방해 경쟁을 확대하려는 시도 역시 병행되었다. 그 결과 현재의 전력시장은 공기업 중심 구조 위에 제한적 시장 요소가 결합된 세계적으로도 보기 드문 특이한 형태로 자리 잡게 되었다.

발전공기업 통합 논의가 최근 다시 등장한 배경에는 단순한 효율성 문제가 아니라 전력산업 환경의 근본적인 변화가 자리하고 있다. 발전공기업들은 석탄화력 중심의 사업 구조를 유지하고 있지만, 2050년 탄소중립 목표에 따라 석탄발전은 단계적으로 축소될 수밖에 없다.

동시에 재생에너지 확대와 분산형 전원의 증가로 발전사업자는 과거와 비교할 수 없을 정도로 늘어났으며, 중앙집중형 전력시장 설계는 이러한 변화를 충분히 수용하지 못하고 있다. 또한 장기간의 요금 통제로 재무구조가 약화된 한전이 대규모 송배전망 확충과 계통 투자, 지역 수용성 문제까지 동시에 감당하는 데에도 한계가 있다. 에너지전환이 가속화될수록 기존 구조를 유지하는 비용은 오히려 더 커질 가능성이 높은 것이다.

에너지전환 시대, 이제는 구조 자체를 다시 설계해야

발전공기업 통합 논의는 단순히 조직 숫자를 줄이는 문제가 아니라, 에너지전환 시대에 적합한 전력산업 구조를 어떻게 재설계할 것인가라는 질문에서 출발해야 한다. 발전공기업 통합만으로 비효율이 자동적으로 해소되는 것은 아니며, 현재의 비효율 상당 부분은 경쟁과 공공성 사이에서 멈춰선 구조 자체에서 비롯된 측면이 크다.

이제 필요한 것은 경쟁과 공공성을 둘러싼 찬반 논쟁이 아니라, 전력시장 구조와 공기업의 역할, 계통 투자 체계, 전력판매 구조를 포함한 전력산업 전반의 재설계다. 발전공기업 통합 논의는 그 출발점이 될 수는 있지만, 그 자체가 해답이 되어서는 안 된다.

김용래 경희대 학술연구교수 전 특허청장