대법원이 국가유산 보존에 관한 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 적법하다고 판결하면서 문화재 보존지역 바깥 재개발 재건축 시 문화재 영향 검토를 하지 않아도 되게 됐다. 이에 따라 유네스코 세계문화유산인 종묘 맞은편 ‘세운4구역’에 최고 높이 142m의 고층 빌딩이 들어서는데 걸림돌이 사라졌다.

대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 오전 문화체육관광부 장관이 서울시를 상대로 제기한 ‘서울특별시 문화재 보호 조례 중 개정조례안 의결 무효확인’ 소송에서 원고 패소 판결했다.

문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 ‘역사문화환경 보존지역’을 정해야 한다. 이에 근거한 서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 ‘국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내’로 정했다.

문제는 2023년 10월 서울시의회가 ‘보존지역 바깥쪽’에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 불거졌다. 해당 조항은 ‘보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다’고 규정한다.

이 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 게 당시 서울시의회 결정의 배경이었다.

당시 문화재청(현 국가유산청)은 해당 조항 삭제가 문화재보호법 위반이라고 맞섰다. 문화재보호법에 따라 관련 조례를 개정하려면 문화재청장과 협의해야 함에도 서울시의회가 일방적으로 조례를 개정했다는 것이다.

문화재청장의 요청에 따라 문체부는 오세훈 서울시장에게 서울시의회를 상대로 재의를 요구하게 했으나, 오 시장은 이를 받아들이지 않았고 결국 개정 조례가 공포되며 소송전으로 이어졌다.

조례 무효 소송은 대법원의 단심 재판으로 진행되며, 이번 선고는 소송 제기 약 2년 만에 나온 결론이다.

이번 소송은 특히 유네스코 세계유산인 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 맞물려 주목받았다.

서울시는 지난달 30일 세운4구역 높이 계획 변경을 뼈대로 한 ‘세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정’을 고시했다.

이에 따라 세운4구역의 건물 최고 높이는 당초 종로변 55ｍ, 청계천변 71.9ｍ에서 종로변 98.7ｍ, 청계천변 141.9ｍ로 변경됐다. 최고 높이 142ｍ에 이르는 고층 빌딩이 들어설 길이 열린 셈이다.

문화계 안팎에선 종묘 경관 훼손 우려가 나왔으나 서울시측은 세운4구역이 종묘로부터 약 180ｍ 떨어져 역사문화환경 보존지역(100ｍ) 밖에 있으므로 규제 대상이 아니라는 입장이다.

보존지역 바깥 범위에서의 건설공사를 규제하는 문제의 조항이 2023년 10월 사라져 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토할 근거가 없는 것이다.

쟁점은 해당 조항을 삭제한 조례 개정이 ‘법령우위원칙’(법이 조례보다 위에 있다는 원칙)에 위반되는지 여부다.

당초 소송 대상인 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’가 폐지되면서 해당 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점이다.

해당 조례는 지난해 문화재 대신 국가유산 체계로 전환되면서 올해 1월 폐지되고 ‘서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례’가 이를 대신하고 있다. 현 조례에도 보존지역 바깥 범위에 대한 규제 내용을 담은 조항은 포함되지 않았다.

이에 따라 문체부는 ‘해당 조항이 빠진 현행 조례 관련 규정은 효력이 없다’는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.

대법원이 해당 조례 개정을 적법하다고 판단하면서 서울시의 세운4구역 재개발 사업 추진에 힘이 실리게 됐다.

김선일 기자 sikim@naeil.com