정부가 10월 15일 내놓은 부동산시장 안정화 대책 이후, 정치권에서 재건축·재개발 초과이익환수제의 완화 또는 폐지 논의가 다시 불붙고 있다. 이른바 ‘재초환’으로 불리는 이 제도는 재건축으로 발생한 조합원의 개발이익 중 일정 금액을 초과하는 부분에 대해 최대 50%까지 환수하는 장치다. 제도의 취지는 명확하다. 공공의 인허가와 기반시설로 생긴 개발이익의 일정 부분을 사회로 환원하자는 것이다.

통상 부동산개발이 성공하면 초과이익은 발생하게 된다. 개발 과정에서 토지이용계획 변경, 기반시설 확충, 금리·물가·수요 등의 변수로 사업성이 크게 달라지기 때문이다. 문제는 ‘이익의 크기’보다는 ‘누가, 어떻게 나누느냐’다. 해외에서도 논쟁은 끊이지 않는다. 영국 런던은 대형 개발사업에서 초과이익의 20~35%를 공공주택 공급에 재투자하도록 하고, 일본은 용적률 상향 인센티브의 댓가를 공공기여금으로 환수한다.

‘적정 수준의 환수와 개발유인 간 균형’이 모든 국가에서 최대 쟁점이다. ‘재초환’과 인허가를 통한 개발사업의 초과이익환수는 전자(前者)는 개인단위 법정부과금이고, 후자는 인허가 사업에 대한 계약형 환수라는 차이는 있지만 ‘이익의 사회 환원’이라는 맥락은 동일하다.

‘적정수준 환수와 개발유인 간 균형’ 쟁점

이익환수 방식은 크게 세 가지로 나뉜다. 확정이익환수형은 공공이 사전에 금액이나 환수비율을 정하는 방식이다. 예측가능성이 높고 행정절차가 간단하지만, 시장상황이 크게 변해도 추가 환수가 어렵다. 초과이익공유형은 사업 종료 후 이익을 정산해 공공과 민간이 일정 비율로 나누는 구조다.

형평성은 높지만 정산 분쟁과 회계논란이 잦고, 민간사업자와 실무자 간 담합 우려도 있다. 지분참여형은 공공이 직접 참여해 이익을 배당받는 형태로 가장 투명하지만, 손실 발생 시 공공도 함께 부담해야 한다. 그리고 이것들의 믹스(mix)인 최소이익보장·초과이익환수형도 있다. 그리고 어느 방식이 ‘정답’이라고 말하기도 어렵다. 부동산시장 상황, 사업 규모, 공공의 참여 정도에 따라 장단점이 달라지기 때문이다.

요즘 이 논의는 2022년 대선 때 이슈가 된 대장동 개발사업으로까지 거슬러 올라간다. 당시 성남시는 민간 컨소시엄에 인허가권을 부여하면서 확정이익환수 방식을 선택했고, 결과적으로 민간업자는 예상을 웃도는 초과이익을 거뒀다. 이 때문에 “공공이 더 가져갈 수 있었던 이익을 놓쳤다”는 비판이 제기됐다. 그러나 이 비판은 분양이 완료된 시점이 아니라 정책 결정이 이루어진 시점에서 검토되어야 한다. 개발 결정 당시 성남시는 재정 여건이 열악했고, 부동산경기 하강 국면이어서 사업착수 지연은 사업비용 증가와 금융시장 변동성까지 고려하면 민간참여 리스크 확대로 이어질 수 있었다. 민간의 위험부담도 감안한다면, 당시 확정형 금액(5503억원) 이상 환수하기란 객관적으로 쉽지 않은 일이었다.

초과이익환수에서 가장 중요한 것은 정책의 실효성, 균형감 그리고 집행과정의 투명성이다. 공공의 이익을 확보하되 시장의 활력을 해치지 않는 제도의 설계, 환수과정의 합리성과 공정성 확보가 관건이다.

환수과정 합리성과 공정성 확보가 관건

정책의 합리성에 대한 토론은 치열하게 전개하되 결정권자가 결정 그 자체를 두려워하게 만들어선 안 된다. 그러라고 기관장을 선거로 선출하고, 잘못하면 교체하고 잘했으면 연임시키는 것이 우리의 선거제도 아닌가. 과거의 논란에서 얻은 교훈들에 대한 냉정한 성찰이 지금 재초환 논의의 출발점이 되어야 한다.

한재준 인하대학교 교수 경영대학